“榆林27条”已经帮助陕北实现了“跨越式”发展

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过去5年间，以“中国科威特”形象示人的榆林市以GDP年均18%、财政收入年均42.95%的速度创造出举世瞩目的“陕北速度”。而鲜为人知的是，除具有天生资源禀赋之外，陕西省政府特殊支持性政策功不可没。

　　这些政策统称为“榆林27条”——以放权、让利为核心，既包括大量省级审批权的下放和程序简化，亦涵盖相关税、费分配的大幅度向地市倾斜。如今，这些特殊政策正面临到期，陕西省高层官员说，近期拟对当初榆林各项发展目标是否实现进行对照检查，以决定这些政策是否延续、如何延续。

　　“榆林27条”已经帮助陕北实现了“跨越式”发展，而按照陕西省政府的要求，未来陕北仍需“持续跨越”。陕西省决策咨询委委员张宝通说，应该对陕北地区在政策上继续支持，“陕西必须要形成西安——榆林双核结构，才能真正成为经济强省”。

　　在地方官员看来，延续支持性政策已无悬念，不过，速度之外也增加了新的考量，“未来相关政策将根据新形势进行修正，进一步理顺分配，使能源财富真正体现向地市、民众倾斜”。

　　榆林27条

　　被沙漠围绕的榆林市已经因其迅速积累的财富而广为人知。这一资源明星城市除拥有大量煤炭、石油等资源禀赋外，在过去数年间实质上已成为陕西省的政策“特区”。

　　在最近的陕北能源化工基地建设座谈会上，榆林市首次提出，请求解决2012年《促进榆林跨越发展的若干意见》到期后希望继续出台更加优惠的政策的问题，希望“特区”能够继续“特”下去。

　　当时陕西省主要领导表态：“2012年以后，只要你们持续跨越发展，省上就持续大力支持。”

　　政策“特区”始于2008年。一位当地官员说，在2006年前后，榆林的经济水平还跟区位、资源情况差不多的鄂尔多斯(17.89,-0.61,-3.30%)大体相当，但随后几年，“人家凭借少数民族地区的一些特殊政策，凭借敢闯敢干的精神，成了中国增长最快的城市，把我们甩在了后面”。

　　2006年，榆林和鄂尔多斯的经济总量分别为345亿元和367亿元，基本相仿，但几年后，有榆林市的官员在接受媒体采访时感慨说，“榆林已经落后鄂尔多斯有10年的差距了。”陕煤集团董事长华玮也称，“两个城市的经济差距主要是因为两个政府思想解放程度的差距。”

　　实际上，早在1996年，就有学者前往榆林调研时设立能源特区的设想，理由是榆林这样具有极大发展潜力的地方，中央应该给予特别优惠的政策。不过当时地方官员认为，让国家单把榆林划为特区，不太现实。

　　虽然无法争取到中央政策，并不妨碍陕西省进行地方性的政策创新。陕西省政府在2008年年底正式提出榆林“跨越式发展”的想法，经过多次调研，2008年11月，陕西省委**会开始专项研究榆林“跨越式发展”课题，并定位为陕西省经济的新增长极，随后，陕西省委省政府出台《关于进一步促进榆林跨越发展的若干意见》，将对榆林的重视拔高到与西安相同的程度。

　　这些《意见》共27条，集中体现了陕西省方面对于榆林的特殊政策对待。比如“放权”环节所涉及项目审批，陕西省原则上只负责整体规划，全面下放项目审批权，实行项目备案制；在土地指标分配上，陕西省也为其建立了与GDP增长和比重相适应的土地指标分配体系，并大幅简化用地审批程序。“让利”环节则进一步表达了陕西省方面的诚意。比如说，原榆林市境内征收的煤炭价格调节基金分成比例为省级与市县4:6，《意见》调整为1:9；新入驻榆林的金融机构当年营业税增量全额退还；原市县上缴省级财政的15%排污费全部留市级专项使用；三年内榆林上缴中央留省的“两权价款”20%部分的一半留给榆林市。

　　这些特殊政策，都将于今年年底到期。

　　陕西双核

　　在当地看来，让榆林“特区”继续“特”下去，并无多大悬念，“未来可能会根据新形势做一些政策修正，但坚定不移地支持榆林做大做强是毫无疑问的。”陕西省决策咨询委委员张宝通说。

　　“特区”背后，实质上是陕西省对榆林的期望。“国内大凡经济强省，都在经济上形成了双核甚至多核的结构，比如广州、深圳之于广东，济南、青岛之于山东，沈阳、大连之于辽宁，杭州、宁波之于浙江，陕西要建设经济强省，西安之外的另外一核，除了榆林，谁能担此重任？”张宝通说。

　　榆林“十二五”称，“全市已发现8大类48种矿产，每平方公里土地拥有约10亿元的地下财富，尤其是煤、油、气、盐等能源矿产富集一地，组合配置好，为国内外所罕见。”据称，榆林市“2009年原煤、原油和天然气产量分别占到全国总产量的7.06%、4.50%和12.13%，油气当量占全国油气当量的6.47%，成为全国第一产能大市”。

　　在陕西省方面最近的提法中，过去关中地区所代表的“第一位产业”装备制造业，也已经悄然让步于能源化工产业，主要由榆林、延安二城承担。

　　在政策的支持下，榆林增长表现有目共睹。“十一五”期间，榆林市GDP年均增长18%，财政收入年均增长42.95%，固定资产投资年均增长39%，不仅创造了“陕北速度”，也令陕西成为最近所热议的“金砖四省”之一。

　　未来5年的庞大投资也毫无疑问将支撑榆林继续保持跨越式速度。按照榆林市发改委的规划，仅“十二五重点项目”总投资计划已超过1.38万亿，其中“十二五”期间将完成投资超过7000亿，若统计加入其他项目投资，未来5年固定资产投资将超过9000亿。

　　榆林在其“十二五”规划中表示，榆林面临的机遇不仅仅是传统能源的黄金发展期，还在于“国家正在加快推进实施陕甘宁**老区、呼包银榆重点经济区和能源化工‘金三角’发展规划，数个不同层面、不同范围的国家级区域规划交集于一市，这在国内少有，榆林在全国的发展地位必将全面上升。”

　　今年2月，陕西省省长赵正永称，“我们现在，不是从5年、10年来考虑，而是从100年的角度，来考虑榆林这样一个能源重化工城市的发展。”

　　榆林市所拟定的可持续发展规划称，截至2009年，榆林地区生产总值 1302.3亿元，占陕西全省的15.9%，位居陕西第二，约为西安的二分之一。规划提出，“十二五”末，榆林地区生产总值应争取达到西安的三分之二，逐步向西安逼近，而在“十四五”，榆林的地区生产总值将赶上甚至超过西安。

　　据悉，这些数字的计算假设是生产总值年均增长15%左右。参照其“十一五”期间18%的GDP增速和接近40%的固定资产投资增速，这样的时间表显然十分保守。张宝通说，按照目标榆林的发展速度，赶超西安将毫无疑问。

　　榆林也希望尽快实现从一个资源型城市向中心城市的转型，据悉，其未来的定位将是“陕甘宁蒙晋毗邻区中心城市”。5月26日上午，陕西省组织召开会议最后一次听取《陕甘宁经济区振兴规划》意见，以定稿上报国务院，与会者称，榆林在该经济区内8个城市中是实力最强的，未来将是陕甘宁经济区的核心城市，形成与西安的良性互动。

　　分配考量

　　未来如何根据新形势出台进一步的支持性政策，保持“跨越式”速度之外，陕西省或有其他考量，如何进一步理顺、优化分配关系可能将成为新政策的导向。

　　在过去，陕北许多市县已经自发进行了多项民生领域的分配改革试验，包括神木全民免费医疗、子长医改、吴起全民免费教育等，陕西省省长赵正永在陕北能源化工基地建设座谈会上称，在民生领域，“陕北在这方面已经走在了全省前列，‘十二五’要再接再厉、做得更好。省委、省政府鼓励各市县根据自己的实际情况先行先试，只要对群众有利，只要能够改善民生，我们就大胆地支持和鼓励。”

　　而据与会官员称，赵正永在座谈会上提到未来支持性政策的两个“基本点”，都着眼于分配领域。

　　“赵省长提了两点，一是初次分配范畴，希望未来民企做大做强，与国企平等地参与资源配置；二是以通过政府财政手段实现二次分配，进一步优化分配关系，以使利益调整向市县、基层和群众倾斜。”上述与会官员说。

　　在陕北过去的大量分配实验中，许多自发行为已经受到了外界的一致肯定。神木的官员在接受本报采访时说，“要一手支持企业做大做强，所有的私营企业一视同仁；另一方面，千方百计从富人的腰包里把钱拿出来，让富人继续发展，但穷人不穷了。”

　　但仍有一些以“劫富济贫”为目的的分配行为游走在制度之外。今年3月28日，神木县举行募捐晚会，两个余小时时间里，单位及个人的募捐额达38.18亿元，当地政府称，这些善款连同政府“十二五”期间每年3亿元的后续财政投入，将进入政府设立的“文化教育、医疗卫生、社会保障”三大慈善公益金，官方预计最终规模将达到100亿元。

　　据《时代周报》报道，当地有投身煤矿十余年的“煤老板”坦言，“煤矿早些时候就接到了相关部门的通知，根据煤矿的生产能力制定捐款硬任务，从1000万元到1.5亿元不等。”

　　此后，这笔庞大资金如何监管、怎样运作，都一时为外界所关注。

　　上述与会者称，为了避免贫富差距扩大，陕北地区无疑还将进一步进行民生领域的种种尝试，“政府的角色不能缺位，而从省政府的表态来看，无疑对这个方向也是鼓励和支持的。未来针对榆林的支持性政策，其导向也在鼓励制度创新的同时，希望把一些不是那么规范的分配行为纳入到制度范畴，使之规范化、正当化。”